Digitalisierung der Verwaltungen von oben wird schwierig

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Platine aus einem alten Rechner

Kommunen sollten die digitalen Möglichkeiten besser nutzen, schrieb ich vergangene Woche. Heute nun der zweite Teil zu dieser Reihe.

Was wir brauchen, ist ein grundlegend neues Verwaltungssystem.

Eine erfolgreiche digitale Reform der deutschen Verwaltung ist schlicht nicht möglich, wenn Verstand und Ressourcen durch Gegensteuern, Harmonisierung von Insellösungen und Frustmanagement gebunden sind. Eine erfolgreiche digitale Reform braucht eine Koordination von oben, durch eine Regierung mit klar formulierten und überprüfbaren Zielen und Ansprüchen.

— www.sueddeutsche.de: Es gibt keine digitale Wirtschaft in einem analogen Staat

Verfasser des Artikels sind Christoph Bornschein und Tom J. Gensicke. Als Grund für die Probleme der Verwaltungen in der digitalisierten Welt nennen sie:

Drei Thesen
Blockade: Die Politik legt den Erfindern Steine in den Weg
Insellösung: Jede Behörde geht ihren eigenen Weg
Effizienzoptimierung: Frust wird nur verlagert, nicht vermieden

— www.sueddeutsche.de: Es gibt keine digitale Wirtschaft in einem analogen Staat

Rolf Lührs geht in seinem Artikel Verwaltung, öffne Dich! der Frage nach: „warum die Digitalisierung im öffentlichen Sektor schon so lange auf der Stelle tritt“:

Zu glauben, dies läge daran, dass die öffentliche Verwaltung sich der Situation nicht bewusst sei […], greift zu kurz. […] Die öffentliche Verwaltung ist durch und durch hierarchisch aufgebaut und ihr Kerngeschäft ist die Ausführung gesetzlich vorgeschriebener Aufgaben. […] Jede dieser Ebenen ist betroffen, jede will ihre Interessen in einem Veränderungsprozess gewahrt sehen, und dies bei minimalem Risiko und Ressourceneinsatz.

— www.netzpiloten.de: Verwaltung, öffne Dich!

Zur Lösung des Problems empfiehlt Rolf Lührs die Digitalisierung von oben, „also von der Spitze der Hierarchie her und soweit möglich, durch gesetzliche Regelungen.“ Zudem müssen sich Verwaltungen dem „Dialog mit den Bürgern viel stärker öffnen“, schreibt Rolf Lührs und ergänzt:

Es geht auch darum [die BürgerInnen] in dem Maße, in dem sie es wollen und können in die Erarbeitung von Lösungen einzubeziehen.

— www.netzpiloten.de: Verwaltung, öffne Dich!

Denn:

Hätte man auf die interessierten Bürger und Experten bei den beiden wichtigsten IT-Infrastrukturprojekten der Bundesregierung gehört, wären uns teure und zeitraubende Irrwege wie der neue Personalausweis, der samt Lesegerät eine qualifizierte elektronische Signatur ermöglichen soll oder die vermeintlich sichere, aber unbenutzbare elektronische De-Mail erspart geblieben.

— www.netzpiloten.de: Verwaltung, öffne Dich!

Selbstverständlich gibt es einen Grund, warum ich diese Zitate aus den Artikeln hier aufgeführt habe. Ich arbeite in der kleinen Stadtverwaltung Lügde. Die Digitalisierung dort habe ich von Beginn an beobachten können.

„Zur Digitalisierung von oben gibt es angesichts der hierarchischen Struktur der öffentlichen Verwaltung keine wirkungsvolle Alternative“, schreibt Rolf Lührs. Ich habe da so meine Bedenken.

Hierarchien

Kommunalverwaltungen stehen ganz unten in der Behörden-Hierarchie. Sie haben eine schier unglaubliche Vielzahl an unterschiedlichen Aufgaben zu erfüllen. Die allermeisten davon werden ihnen sozusagen von oben aufgedrückt. Nehmen wir einfach mal ein paar bekannte Themen: Personalausweis, Bundestagswahl, Eheschließung. Das sind keine originären Aufgaben der Kommunalverwaltung. Wir, in den Kommunen machen das, „für die da ganz oben“, für den Bund.

Und so entsteht bei vielen BürgerInnen der Eindruck, die Stadtverwaltung ist allzuständig. Sind wir natürlich nicht. Und es ist oft schwierig zu erklären wofür wir zuständig sind, und wofür nicht. Zwei Beispiele die das Schulrecht, also Landesrecht betreffen: Ja, wir bauen Schulen und statten sie aus, aber die Lehrer haben mit der Kommunalverwaltung nichts zu tun. Oder nehmen wir Schülerfahrkosten. Mal sind wir zuständig, mal nicht – Trägerprinzip, Wohnortprinzip, das geht lustig durcheinander.

Was ich damit sagen will: Es ist schwer, in ein so unglaublich facettenreiches Aufgabenfeld Struktur reinzubringen. Ein ganz praktisches Beispiel, was auch jeder kennt, sind die Websites der Kommunen. Es ist verdammt schwierig, diese Vielzahl an Dienstleistungen einer Kommunalverwaltung nachvollziehbar in einem Internetangebot darzustellen.

Das nächste Problem was ich sehe ist: Viele Entscheidungsträger in übergeordneten Verwaltungen wissen nicht darum. Sie wissen nicht, dass Kommunalverwaltungen auch noch reichlich andere Dinge zu erledigen haben. Das führt dazu, dass „oben“ an der Basis vorbei gearbeitet wird. Und dann wundern sie sich, warum denn das da „unten“ so viel Probleme bereitet.

Ich habe es oft beobachtet, dass Kommunalverwaltungen digitale Lösungen von oben mehr oder weniger aggressiv aufgedrängt wurden, wofür Kommunen schon seit Jahren eigene Lösungen gefunden hatten. Als die Kommunalverwaltungen Jahre zuvor nach den digitalen Lösungen für bestimmte Aufgabenfelder suchten, haben übergeordnete Verwaltungen abgewunken: »Euer Problem!«. Die Chancen wenigstens regional einheitliche, digitale Lösungen anzubieten, wurden von den übergeordneten Verwaltungen reihenweise verpasst.

Und so kommt es immer wieder vor, dass es für ein und dieselbe Problemstellung mehrere Softwareangebote aus verschiedenen Hierarchieebenen gibt. Den Kommunalverwaltungen bleibt nichts anderes übrig, auch diese Softwareangebote zu betanken. Soll heißen: Weil oben nicht rechtzeitig Bedarfe erkannt, die unten schon mit eigener Software gedeckt wurden, haben Kommunalverwaltungen oft doppelte, oder sogar dreifache Arbeit.

Auch wenn ich das von der technischen Seite her betrachte, wird es nicht besser: Wie viele, verschiedene Datenbanken für das gleiche Ziel (hier: BürgerInnenInformation) sind das? Und vor allem: Wie viele sich inhaltlich wiederholende Datensätze? – Unglaublich!

„Jede Behörde geht ihren eigenen Weg“, heißt es in dem Artikel „Es gibt keine digitale Wirtschaft in einem analogen Staat“ der Süddeutschen. „Jede dieser Ebenen ist betroffen, jede will ihre Interessen in einem Veränderungsprozess gewahrt sehen“, schreibt Rolf Lührs in seinem Artikel „Verwaltung, öffne Dich!“ unter netzpiloten.de. Ich kann Euch gar nicht sagen, wie recht die Autoren haben!

Dagegen anzukämpfen, ist ein Kampf gegen Windmühlen. Wobei ich die Kommunalverwaltungen noch als die mit großem Abstand flexibelsten Verwaltungen in diesem Geflecht von Behörden sehe. Das liegt vermutlich daran, dass Kommunalverwaltungen eine viel größere Nähe zur Außenwelt haben: zu den Bürgerinnen und Bürgern, und auch zu den Gewerbetreibenden.

Und dann sind da noch die Hierarchien in den Verwaltungen, die internen Hierarchien. Es passiert nicht selten das ich sage: »In der Verwaltung möchte ich nicht arbeiten.« Hierarchien kosten viele Ressourcen – auch wenn es um die bessere Digitalisierung von Verwaltungen geht. Nun könnte man sagen: Okay, das ist aber nur ein Problem der betreffenden Verwaltung. Und was ist, wenn das eine übergeordnete Verwaltung ist, und untergeordnete Verwaltungen damit klar kommen müssen? Solche Behörden fahren im Gefüge der „externen“ Hierarchie mit angezogener Handbremse.

Marketing

Wenn es etwas gibt, was bei mir garantiert Weltraumherpes verursacht, dann ist es das Thema Marketing. Denn viele glauben, das sei Schönfärberei auf Teufel komm raus. Und was nicht schön ist, wird ganz einfach ausgeblendet. Auch einige Verwaltungen haben (diese Interpretation von) Marketing für sich entdeckt. Man kann auch digitale Lösungen hypen und mit Flyern, Logos und vorgefertigten Zeitungsartikeln der Öffentlichkeit als den neuen heißen Scheiß präsentieren.

Das wäre nicht weiter erwähnenswert, wenn nicht andere, also untergeordnete Verwaltungen diese Kröte auch noch schlucken müssen – sprich: die Arbeit damit haben. Zusätzlich, versteht sich. (Siehe oben: zwei Hierarchieebenen, gleiche Aufgabe, beziehungsweise gleiches Ziel, keine Schnittstelle.)

Software passt oft nicht zum Bedarf

Ich habe hier schon häufiger einen befreundeten Softwareentwickler zitiert, der mir mal sagte: »Was die Leute wollen, und was sie wirklich brauchen, ist oft ein sehr großer Unterschied.« Wenn man einem Autokäufer fragt, welche Extras er denn gern für sein neues Auto bestellen möchte, wird er die Liste der Extras von seiner Geldbörse und von der Notwendigkeit der Extras abhängig machen. Spielt Geld aber keine Rolle, wird er sicher: »Bitte alles!« rufen, und alle Extras ordern.

Und so verhält es sich auch bei vielen Software-Produkten, die in Verwaltungen genutzt werden. Bei der ein oder anderen Software frage mich jedesmal: »Wer hat bloß das Anforderungsprofil für diese Software formuliert? Hier ist aber auch jede erdenkliche Eventualität berücksichtigt worden.« Ist doch schön! Nee, ist es nicht! Denn erstens ist solche Software dadurch schwerer zu bedienen, zweitens ist, wenn die Software Kontakt zum wahren Leben hat (Beispiel: Bürgerinformationssystem), sie auch für die BürgerInnen schwieriger zu durchschauen, und drittens ist eine solche Software fehleranfälliger.

Kleine Kommunen haben andere Anforderungen an einer Software als größere. Ein Friedhofsverwaltungsprogramm (schickes Wort, nicht wahr?) welches für die Bedürfnisse von den Friedhofsverwaltern der Friedhöfe in Chicago konzipiert wurde, ist für Kleinkleckersdorf Lügde gänzlich overstyled.

Mache die Dinge so einfach wie möglich – aber nicht einfacher.

— Albert Einstein (Quelle)

Einen Punkt will ich an dieser Stelle noch ansprechen, aber nicht weiter kommentieren (vielleicht später mal): »Nun ja, die Software ist nicht originär für Verwaltungen entwickelt worden. Sie ist ein Abfallprodukt einer Softwarelösung aus der freien Wirtschaft. Man hat sich gedacht, wenn wir die ein bisschen umschreiben, könnte sie doch auch für die Problemstellung XYZ in den Verwaltung hilfreich sein«, ist mir hier und da schon mal gesagt worden.

Schlussstrich

Ja, ich bin nur ein kleiner Sachverarbeiter in einer kleinen Stadtverwaltung. Was weiß ich schon von der digitalen Reform deutscher Verwaltungen? Geschildert habe ich meine Erfahrungen mit übergeordneten Verwaltungen. Sorry, dabei hat sich ein lange aufgebauter Frust ein bisschen entladen.

Viele meiner Erfahrungen decken sich mit den in den Artikeln genannten Kritikpunkten. Doch wenn ich lese:

Soll das System verändert werden, kann dies nur unter Berücksichtigung der herrschenden Funktionsmechanismen erfolgen. Hier also von der Spitze der Hierarchie her und soweit möglich, durch gesetzliche Regelungen.

— www.netzpiloten.de: Verwaltung, öffne Dich!

… bekomme ich ein blümerantes Gefühl in der Magengegend.

Übrigens: Ich bin froh und dankbar für die vielen, erhellenden Gespräche mit Menschen, die zwar in der IT-Branche tätig sind, denen aber nicht der Stallgeruch von Verwaltungen anhaftet. Sie waren es, die mich zum Beispiel warnten: »Vorsicht bei De-Mail!« Denn das Produkt wird im Dunstkreis der Verwaltungen nach wie vor als tolle Lösung propagiert.